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养老制度最急迫的改革是什么
作者◎相惠莲
 

养老金面对的最大问题是财务可持续性,应以社保降费为抓手,全面改革养老金制度,把参保人的积极性彻底调动起来。

去年末,中央政府作出了降低社保费率的决策,以期为企业“减负”。目前,上海、广东、北京、天津等十余省市已宣布下调社保缴费费率。

地方政府更多是在生育、失业和工伤三项保险上进行调整。“五险一金”中体量最大的养老保险是最难“动刀子”的一项。

中国当前养老保险制度存在诸多缺陷,比如:可持续性压力巨大,一些省份出现了当期收不抵支的情况;统筹层次低,造成基金利用效率低,地方利益固化,不利于劳动力自由流动等等 。

新近出台的“十三五”规划纲要提出了多项养老金制度的改革,比如“完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度”“完善职工养老保险个人账户制度”,以及“健全参保缴费激励约束机制”等等。

制度已经百病丛生,宏观经济减速又要求“降费率”,养老金改革何去何从?

为此,中国社科院世界社保研究中心主任、 人社部咨询专家委员会委员郑秉文接受了《财经》记者专访,详细解读了养老金制度改革的下一步。

最大问题是财务可持续性

《财经》:“十三五”规划纲要中提到,“完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度”,如何理解这一提法?

郑秉文:三中全会提的是完善个人账户制度,五中全会和中央经济工作会议上也是这样的提法。“十三五”规划纲要提到了“完善统账结合”,我认为是要在完善个人账户的基础上,把统筹账户的改革也提上议程,这涉及到统筹层次问题和社会统筹部分的财务可持续性问题。

一方面,养老金当前的统筹层次低,“十二五”规划就要求实现全国统筹,但由于种种原因,至今没有做到。

另一方面,当前基本养老保险的收入和支出缺乏规则。

首先是支出没有规律,企业退休职工养老金待遇过去十多年每年上调10%是怎么确定的?今年上调6.5%是怎么确定?这些问题的背后暴露出的是正常的、科学的待遇调整机制的缺失。

至于收入,制度红利越来越小,很难再扩大制度的覆盖面,而扩面是以往支撑制度的一个重要“红利”。农民工群体已经被城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两个制度覆盖了。

《财经》:在养老金的收支方面,存在强调精算、量入为出,以及强调共济、扩大再分配两种观点。您如何看待个中的区别?

郑秉文:如果认为制度的财务可持续性没有问题,那也就无需提高缴费能力,无需提倡多缴多得,无需加强缴费与未来权益之间的联系,而是扩大再分配。

养老金面临的哪个问题比较尖锐?是财务可持续性,还是扩大再分配?人们看法不一,我认为前者十分紧迫。

当前,来自基层社保工作第一线的、开不出工资的机关事业单位很多,企业缴纳社保压力非常大,企业经济效益滑坡严重,在去产能的过程中有几百万职工需要安置,这还只是经济新常态的开始。

制度若不改革,财务可持续性将难以为继,需要财政补贴的强度和力度越来越大。

新增参保人口的红利窗口还没关闭时,制度尚可借力前行,但在新常态下,财政的压力会越来越大。很多地方政府不得不采取一些极端的办法增加制度收入,以弥补缺口,这些办法主要是“补缴”,每年的补缴收入大约占当年总收入的10%左右,也就是大约2000亿元。地方政府的补缴行为,虽增加了当期的制度收入,却是典型的短期行为,把风险推向了未来。

如果对目前严峻形势的判断和知晓程度不够,还沉浸在民粹主义的夸夸其谈和为民请愿之中,那么,最终受害的还是老百姓。比如,养老制度不健康,资金投入太多了,医疗制度那边就得少用钱。

在统账结合的制度下,什么办法能够提高财务可持续性?应是保留并扩大个人账户。

个人账户的引入就是为了调动个人积极性,账户的比例越大,个人的积极性就越大。相反,个人账户小,社会统筹大,参保人的缴费积极性就越小,道德风险也会增加。由于当前缴费和未来权益之间的关系松弛,人们千方百计地少缴费。

《财经》:您一直主张将养老金改为名义账户制,怎么看待“十三五”规划中“完善职工养老保险个人账户制度”表述?

郑秉文:可以确定的是,个人账户不用做实了,原因是十几年的试点经验证明它不能做实。

减税降费、精简归并五险一金,其重要作用是借机会来改革养老金和社保制度,这是全面深化改革的一个重要抓手。

在我的理解中,完善个人账户就是指实行名义账户制(缴费用于支付当前退休者的养老金,账户中没有真实资金,而是将缴费和收益都计入账户,作为未来发放养老金的依据),同时要扩大个人账户比例,目的是调动个人积极性。扩大的办法是从单位缴费里划拨一部分进入个人账户,现在个人缴费8%,如果再从企业缴费的部分划入8%,个人账户就能扩大到16%。

扩大账户的结果就是让老百姓有了获得感,也真真切切地增加了人们手中的现金。

在做实个人账户和提高激励性之间,过去要做出选择是两难的,一旦推行名义账户制就可以实现了。

当然,名义账户也是过渡的,未来还是要做实。等经济增长进入稳态,做实个人账户就有了条件,做实的成本就会减少。

《财经》:目前养老金个人账户的一大问题是投资收益率不理想。若采用名义账户制,也会牵涉到如何对账户计息的问题。这在未来将如何确定?

郑秉文:记账利率和每年养老金的待遇增长都应该是动态的,根据经济的现状来确定。

当养老金支付给上一代后,可以迅速获得一个内部收益率,这指的是社会平均工资增长率和人口自然增长率之和,是生物收益率。

名义账户制的一个基本理论就是,如果将其账户收益率与生物收益率挂钩,或直接将生物收益率作为账户记账利率,制度的运转是平衡的。也就是说,实行名义账户制的一个原则是对记账利率进行改革,提高利率。中国现在工资水平增长快,获得的收益率也高。

这能让老百姓增加一些现金,增加老百姓的“获得感”。如果每月收入是8000元,缴纳个人账户640元,账户可以获得企业划拨的640元,还可以获得差不多600元的利息收入,每月个人账户的实际收入将近1900元。在这样的制度下,人们愿意缩小缴费基数吗?就像住房公积金,有谁愿意少交钱?这就是制度设计的力量。

以降费率为契机,

全面改革社保制度

《财经》:养老金的名义费率高,给企业和职工带去了沉重负担,因此要降费率,但由于费基普遍不实,人们实际缴纳的费率并没有那么高。如何看待这样一时矛盾?

郑秉文:费率太高的问题十年前就提出了。费率这么高,待遇却不高,两者不匹配。按照28%的缴费率,在目前的制度赡养率下,替代率应该达到84%,但现在的替代率仅仅是这个数字的一半。另一半哪儿去了?有人说支付给转型成本了。这么说不完全对,或者说只对了一半。另一个重要原因是制度的实际收入并没有那么多,而是由于全民缩小缴费基数,被合理合法地“吃掉”了。

于是就出现了名义缴费率和实际缴费率两个费率,这是因为设计不合理。如果老实人按照真实基数去交钱,就吃亏了。但没人想吃亏,于是大家都竞相缩小缴费基数。很多企业会托关系想要少缴社保,民众在缴费时远离制度,等年老时又呼唤制度,想要有更好的待遇。

《财经》:名义缴费率和实际缴费率共存的局面应如何解决?

郑秉文:社保的个人权益要更清晰,避免发生“公地悲剧”。要把名义费率和实际费率统一起来,唯一的办法就是提高激励性。

如何提高激励性?就是实行名义账户制和扩大账户比例,从企业缴费里划拨给个人账户一部分。

当前,非正规部门比比皆是,依托互联网就业的人数增多,还有巨大的农民工群体。如果费率标准定得太高,农民工参保的意愿和能力就受到挑战,他们就宁可回到农村老家参保,即使参加进城镇职工养老保险,也会千方百计地少交钱、多拿钱,成为搭便车者。

如果改革了制度,制度激励性会使得他们千方百计地退出农村老家的制度,在打工地参加城镇职工养老制度,那么制度就会再次获得红利,年轻的农民工稀释了城镇的老龄化和赡养率。

这是一举三得:农民工获益,全体参保人增加了“获得感”,同时制度更加健康,财务可持续性提高,重要的是减少了财政补贴,甚至完全可以取消财政补贴,真正实现三中全会讲的“精算平衡”。

《财经》:养老保险是社保中占比最大的保险,养老金降费率应当如何降?费率全国统一或是各地自定,哪种选择更好?

郑秉文:社保降费毫无疑问是要降低统筹账户的部分,在现实中也是如此操作的。如果降低个人账户的费率,意味着降低账户的激励性,扩大社保“大锅饭”的部分,这在目前并不合理。

养老保险费率应是国家统一的。比如,美国作为联邦制国家,养老保险的费率就是全国统一的,不是各个州自定的。

中国也应该实行统一的社保制度。在过去的十几年里,中国为克服社保制度碎片化一直在探索,其目标就是为了有一天能够把制度统一起来,把统筹层次提高到全国。

2007年原劳动部发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》,就规定了六统一,就包括统一基数,统一费率。值得一提的是,统一的养老保险制度也有利于全国统一劳动力市场的形成。

《财经》:还有一种提法是研究归并“五险一金”。“五险一金”之间面临着什么局面和问题?

郑秉文:归并“五险一金”,目前来看存在一些问题,因为费基都不一样,“五险一金”里有三个费基。养老保险和失业保险的最低缴费基数一般定为当地平均工资的40%,养老保险的费率高,企业和职工承受不起,所以费基是最低的,非正规就业群体绝大部分都按这个基数缴纳。医疗、工伤和生育保险的最低缴费基数定在当地社平工资的60%,成为第二台阶。住房公积金的缴费基数最实在,基本按照个人的实际收入交,一人一个样,有些地方甚至高于实际收入。

在此情况下,就存在较大的归并困难,简单合并会给征收带去很大的麻烦。生育和医保的合并可能性大一些,困难小一些。

“五险”的管理后台也存在太多问题,名称、编制、职务等设计各地都不统一。这要求对基数和费率都进行调整,要求调整五险后台的行政管理体系,否则机制就不顺,应该借着机会改进社保整体的制度供给。

改革要一步到位的话,五险的费基应该依照住房公积金,实打实地交,这是最好的制度,但改革力度可能不会那么大。之前曾有人建议降费基,但最后被否定了,还是降费率,因为费率更可见。

同时,社保的征收机构也应该统一起来。现在各地有不同的做法,有地税局征收,也有社保机构征收,《社会保险法》把这个问题推给了国务院,还没有定论。

这种双重征缴的现象在全世界只有中国存在,这是部门利益大于国家利益的结果,目前看还解决不了。供给侧结构性改革要能解决这个问题,也是一个成就。

《财经》:养老金已经面临严峻的可持续性压力,现在又提出降费率,两方面的压力会推动社保制度做出怎样的改革?

郑秉文:减税降费、精简归并五险一金,其重要作用是借机会来改革养老金和社保制度,这是全面深化改革的一个重要抓手,否则会没有动力去改革。

我一直认为,降低费率不是权宜之计,而应成为新常态下社保制度改革的一个大方向,应该有降费的长期打算。降下来容易,升上去就不那么容易了。再有,一定要改革社保制度,否则,费降了,长期看待遇水平不降低的话,钱从哪里来?这是最基本的算术,在不改革制度的情况,或是降低待遇,或是增加财政补贴,但这两条都很难。

唯有改革才是出路,把参保人的积极性彻底调动起来,让他们主动来交钱,这是制度活力的根本来源,是可持续性根本源头,其他都不是正确的方式。

五险制度各有各的问题。以失业保险为例,基金金额不断增长,十年以前的规模在400亿元左右,到2014年底累计4400亿元,但受益人数却越来越少,几乎减少了一半。

实际上,失业保险制度需要改变,降低费率只是一个方面,费率趋近于零,相当于制度消失了。没有了失业保险,失业照样存在,此时会出现一个替代性的制度,最明显的制度是南欧国家普遍存在的企业辞退金制度。这个制度,对劳动力市场具有摧毁作用,不利于企业提高竞争力,不利于劳动力市场的弹性。雇主不愿雇人,也不愿解雇,市场僵化,失业率高企不下。

在拉美33国中,只有8个国家有失业保险制度,其他都是辞退制度,一次性发放,把风险集中在雇主身上,而不是用大数法则稀释风险。所以,拉美国家长期陷入中等收入陷阱,这与劳动力市场僵化有关,与社保制度有关。

中国失业保险面临的问题是:基金支出的瞄准度很差。参保的人都是不失业的,失业的都是不参保的。扶贫工作中提“精准扶贫”,我认为失业保险也要提高精准度。农民工、季节性建筑工人没有被覆盖,是他们不愿意参加,是他们不需要吗?都不是。那是什么原因呢,不应该反思我们自己吗?企业和承包商的成本负担巨大,于是才有了常见的拖欠工资现象,“跑路”才成为中国独有的现象。

医疗、工伤、养老保险都有自己的问题。对于养老保险,应该借着这次改革,真实地统一费率和费基,需要有根本性的改变。

养老金应进行一揽子改革

《财经》:您说的养老保险也存在结构性的改革问题,指的是什么?

郑秉文:中央经济工作会议提出的供给侧结构性改革主要是针对经济转型而言的。但在社会保险费率下调的过程中,对社保制度也同样提出了结构性改革的问题,所谓的结构性改革指的是一揽子改革,包括了许多后台和中台的内容。

对于养老金制度,计发方式是前台,投资是中台,征缴、筹资等管理是后台。后台的设计决定了投资的收益率,投资的收益率决定了待遇发放,待遇发放决定了未来的财务可持续性。前台、中台、后台相互牵动。

从前台和中台看,投资机制应当成为制度待遇发放重要的组成部分。

正常的养老金待遇调整机制除了考虑GDP增长、社平工资增长、物价上涨等因素,还需要考虑基金的投资回报率。这里会有一个系数,控制在一定范围内,不让老百姓的生活发生根本变化,但要有所感知,促使人们有意识地关心国家大事,把社保制度看成是自己的,国家的经济好坏和自己的待遇有关系。现在,所有人都想搭便车,遵从负向的激励,这和制度设计有关。比如,新农保制度中,更多人愿意按照最低的一档去缴费。

从后台的管理看,1991年以来,一直谈要提高统筹层次,但提高不了。这背后的一个重要问题是整个经办服务体系地方化,提高统筹层次与此冲突,地方政府不愿提高。

改革若像挤牙膏,一点一点挤出来,缺乏前后协调,十几年之后还没改完,就容易出现相互矛盾。做实账户已经试点15年了,15年之后的今天,这项工作还没完成,可形势变了:进入新常态了,财政减收了,中央财政没有能力给辽宁那么多财政补贴去做实账户,相反做实账户的钱还需拿出来去发放养老金。

把问题放在一起考虑就不一样了,在一揽子设计下,可以设计得很严密,变得像是一整台机器,参数变了以后,整体随之变化,而且这些都要是老百姓可见的。一揽子的顶层设计要预测未来75年,给出至少高、中、低三种情景假设。